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Gouvernance foncière effective en Haïti : Lecture critique de l'avant-projet de loi sur le cadastre

En Haïti, la question foncière constitue l'un des enjeux les plus complexes, explosifs et déterminants du développement national. À l'heure actuelle, l'insécurité foncière y atteint des niveaux alarmants, des conflits alimentaires, une pauvreté structurelle, une fragilisation de l'État et une instabilité sociale. Selon la Banque mondiale, plus de 60 % des terres rurales en Haïti ne disposent d'aucun titre de propriété formel. Pire encore, seulement 5 % des terres seraient cadastrées de manière rigoureuse, tandis que les actes notariés cohabitent avec des titres informels, des baux oraux, ou des jugements souvent contradictoires (Banque mondiale, Haïti : Land Governance Assessment, 2015) .

Cette situation favorise une multitude de conflits terriens récurrents, tant en milieu urbain qu'en milieu rural, allant de simples litiges d'indivision à de véritables affrontements armés pour l'accès à la terre. L'accompagnement des terres de l'État, parfois par des groupes politiques, religieux ou des intérêts privés puissants, s'intensifie dans plusieurs départements, notamment dans l'Artibonite, le Nord-Est ou le Sud.

Parallèlement, des milliers de familles sont privées de leurs droits d'usage sur des terres privées du fait d'achats frauduleux ou de ventes en cascade opérées sans vérification légale préalable. L'indivision foncière, elle aussi, ronge la productivité agricole et alimentaire les conflits intergénérationnels : près de 70 % des terres rurales seraient en indivision selon des estimations du CNIGS (2017).

Cette absence de sécurité juridique foncière freine le développement économique, dissuade l'investissement, et alimente un climat d'impunité. En théorie, le droit haïtien reconnaît la propriété comme droit fondamental (art. 36 de la Constitution de 1987). En pratique, la validité des titres est difficilement vérifiable, en l'absence d'un cadastre national moderne, unifié, et mis à jour.

Sur le plan théorique, des auteurs comme Hernando de Soto (Le Mystère du capital, 2000) ont montré comment l'incapacité à formaliser les droits de propriété bloquent l'émergence d'un capitalisme populaire inclusif. La terre, sans reconnaissance légale, ne devient pas un capital mobilisable, mais un facteur de blocage social.

En Afrique et en Amérique latine, plusieurs États comme le Rwanda, le Pérou ou la Colombie ont compris l'importance d'un cadastre unifié, participatif et numérique pour enrayer l'insécurité foncière. Le Rwanda, par exemple, a enregistré plus de 10 millions de parcelles en cinq ans (2009-2013), tout en intégrant les usages coutumiers et en favorisant la participation communautaire. C'est dans ce contexte qu'intervient l'avant-projet de loi sur le cadastre en Haïti, qui ambitionne de fixer un nouveau cadre juridique, administratif et technique pour l'établissement du cadastre national.

Il propose notamment la création d'une Direction générale du Foncier, la structuration d'un Plan foncier de base, et la numérisation des données foncières. Mais cette réforme pourra-t-elle répondre concrètement aux multiples maux du système foncier haïtien ? Sera-t-elle à même de restaurer la confiance des citoyens dans les institutions ? Et surtout, peut-elle réussir là où tant d'autres tentatives ont échoué, en rendant enfin le droit de propriété effectif pour tous ?

I. Diagnostic critique de l'avant-projet de loi dans le contexte de l'insécurité foncière haïtienne

A. Une réponse juridique à un vide historique et institutionnel

L'avant-projet de loi sur le cadastre entend combler un vide juridique et administratif criant. En effet, depuis la dissolution progressive de l'Office National du Cadastre (ONACA), institué en 1984, Haïti ne dispose plus d'un système cadastral opérationnel et nationalement cohérent.

La gouvernance foncière repose aujourd'hui sur des structures fragmentées, souvent enchevêtrées : Direction Générale des Impôts (DGI), Direction du Domaine, notaires, arpenteurs-géomètres, tribunaux de paix, sans coordination réelle. Dans ce chaos institutionnel, le nouvel avant-projet propose une architecture plus intégrée, avec la création d'une Direction Générale du Foncier regroupant les directions du cadastre, du domaine, de la publicité foncière, et des affaires administratives (art. 69).

Ce changement est majeur, car il vise à rationaliser la gestion foncière et à éviter les chevauchements de compétences qui nourrissent les fraudes et les conflits. Il s'inspire, de manière implicite, des modèles latino-américains comme la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos du Pérou, qui a réussi à unifier en un guichet unique tous les registres fonciers et titres de propriété, avec des résultats probants. Mais en l'absence de moyens clairs de mise en œuvre (financement, formation des agents, mécanismes de redevabilité), cette réforme risque de rester symbolique.

B. La réalité de l'insécurité foncière : un terreau de conflits, d'illégalité et d'exclusion

L'insécurité foncière en Haïti ne relève pas seulement d'un dysfonctionnement administratif : elle est structurelle, chronique, et multidimensionnelle. Selon le Centre National de l'Information Géo-Spatiale (CNIGS), seulement 5 à 10 % des parcelles rurales sont formellement répertoriées, alors que les pratiques informelles dominent l'accès à la terre.

La conséquence directe est la prolifération des litiges fonciers, parfois meurtriers : en 2023, le Réseau National de Défense des Droits Humains (RNDDH) a recensé plus de 450 conflits fonciers actifs dans les juridictions du Sud, de l'Artibonite et du Plateau Central. Par ailleurs, l'accompagnement des terres de l'État par des élites politiques, des organisations religieuses ou des groupes armés est en pleine expansion. Ces terres publiques, non sécurisées juridiquement, deviennent des cibles faciles pour des occupations « légalisées » par des juges de paix ou des notaires corrompus.

Le Rapport de l'Inspection Générale des Finances de 2021 estime que près de 20 % des biens appartenant à l'État haïtien sont aujourd'hui spoliés ou utilisés illégalement, notamment dans les zones urbaines à forte spéculation. L'accaparement touche également les terres privées : la multiplication des ventes en cascade, parfois avec des titres falsifiés ou doublons, provoque une insécurité permanente pour les familles, souvent contraintes à de longues procédures judiciaires, sans issue. L'indivision, quant à elle, paralyse des milliers d'hectares de terres cultivables : près de 2 familles rurales sur 3 détiennent des droits indivis sur des parcelles, sans pouvoir ni les vendre, ni les développer, ni les transmettre clairement (source : FAO Haïti, 2020 ).

C. Une avancée juridique ambitieuse, mais qui doit affronter les limites de l'effectivité

Sur le plan du contenu normatif, l'avant-projet affiche une technique de grande rigueur. Il définit avec clarté les composantes du cadastre : plan foncier de base, documentation littérale et graphique, parcelles fiscales et foncières, identifiées dans un système géodésique uniforme (WGS 84 – Art. 10, 39).

Il prévoit l'obligation de numériser les titres, d'unifier les registres et d'assurer la publicité de la documentation foncière (Art. 13). Sur le papier, il s'agit d'une révolution juridique moderne et normalisée, alignée sur les bonnes pratiques internationales. Cependant, cette avancée se heurte à la question cruciale de l’effectivité. Les auteurs comme Pierre Bourdieu (La force du droit, 1987) rappellent que la loi, sans appareil de mise en œuvre, reste un texte mort, incapable de transformer les rapports sociaux concrets. Le projet n'explicite pas clairement :

les mécanismes de financement des travaux cadastraux à l'échelle nationale ;
les modalités de formation continue des agents communaux ;
les garanties d'indépendance des acteurs locaux face aux pressions politiques.

Dans un pays où l'État de droit est faible, les institutions fragiles et la corruption endémique, il est impératif d'ancrer cette réforme dans une logique de gouvernance participative, inclusive et transparente. Sans cela, le nouveau cadastre risque de bénéficier à une minorité au détriment des petits agriculteurs et des groupes vulnérables, renforçant les inégalités existantes.

II. Analyse comparative : le cas haïtien face aux modèles latino-américains et africains de réforme foncière

A. Le modèle colombien : vers un cadastre polyvalent et participatif

La Colombie, confrontée à des défis similaires à ceux d'Haïti conflits armés, aménagement des terres, multiplicité des droits coutumiers et absence de cadastre national a entrepris à partir de 2016 une réforme ambitieuse à travers son Cadastre Polyvalent ( Catastro Multipropósito ). Ce système vise non seulement à identifier les propriétés foncières à des fins fiscales, mais aussi à renforcer les droits de propriété, à résoudre les conflits et à améliorer la planification territoriale.

Le modèle colombien repose sur :

• l'intégration des bases de données foncières et fiscales,

• l'utilisation de la technologie SIG (système d'information géographique),

• l'implication des communautés locales via des acteurs décentralisés et formés (municipalités, leaders communautaires),

• et une assistance technique de la Banque mondiale et de l'Agence Américaine pour le Développement International (USAID).

Résultat : entre 2018 et 2022, plus de 400 000 parcelles ont été régularisées dans les zones pilotes, avec une réduction significative des litiges fonciers et une de la mobilisation fiscale locale. En comparaison, l'avant-projet haïtien prévoit bien un découpage cartographique rigoureux (art. 10), une documentation publique (art. 13), et la validation numérique des actes (art. 39). Toutefois, l'aspect participatif communautaire, moteur de légitimation sociale de la réforme colombienne, reste peu développé dans le projet haïtien, hors la consultation des CASEC dans la délimitation des sections communales (art. 29).

B. Le cas du Rwanda : une régularisation massive et inclusive des droits fonciers

Autre exemple frappant : le Rwanda, qui en dix ans, est parvenu à régulariser plus de 10,3 millions de parcelles via son Land Tenure Regularization Program (LTRP) . Entre 2009 et 2013, ce programme a permis une couverture cadastrale nationale, en mobilisant :

des agents communautaires bénévoles formés localement,
outils de délimitation participative (croquis, GPS portatifs),
une prise en compte explicite des droits fonciers des femmes,
et des procédures simplifiées à faibles coûts.

Une étude menée par la Banque mondiale (2014) démontre que cette réforme a réduit de 37 % les conflits fonciers, tout en améliorant la sécurité des investissements agricoles, notamment des petits exploitants. Le projet haïtien, bien que plus technique dans sa formulation, pourrait tirer profit de cette logique de « justice foncière inclusive ». Actuellement, rien dans l'avant-projet n'assure une prise en compte spécifique des femmes, des ménages vulnérables, ou des pratiques coutumières encore dominantes dans certaines régions. Il s'agit pourtant d'un facteur crucial d'appropriation sociale et de réussite durable.

C. Limites structurelles et adaptations nécessaires pour Haïti

Si les modèles rwandais et colombien démontrent que des réformes foncières profondes sont possibles dans des contextes fragiles, leur transposition en Haïti exige des adaptations majeures

L'environnement institutionnel haïtien est plus fragmenté, avec une faible capacité locale des collectivités territoriales (communes, CASEC) à participer aux opérations cadastrales.
L'insécurité généralisée, les zones de non-droit et l'absence d'un consensus politique stable freinent toute mise en œuvre d'une réforme de grande envergure.
Les ressources financières et humaines disponibles en Haïti sont très limitées, ce qui implique une stratégie progressiste, soutenue par une coopération internationale forte et cohérente (Banque mondiale, FAO, ONU-Habitat).

Dans cette perspective, l'avant-projet de loi haïtien gagnerait à :

institutionnaliser des mécanismes de participation locale systématique, au-delà des simples techniques de consultations ;
intégrer les droits fonciers coutumiers reconnus par la pratique sociale, en les articulant à la formalisation juridique ;
simplifier les procédures d'enregistrement et de contestation foncière, pour ne pas exclure les citoyens peu instruits ou marginalisés.

L'examen comparatif montre que l'Haïti ne souffre pas d'un manque de norme, mais d'un manque de volonté politique, de stratégie participative, et de mécanismes d'implémentation adaptés à sa réalité sociale. Le succès d'une réforme foncière ne dépend pas uniquement de la précision juridique, mais de son ancrage dans le tissu local, sa faisabilité logistique, et sa légitimité sociale.

III. Conditions d'effectivité de la réforme foncière en Haïti

Alors que l'avant-projet de loi sur le cadastre en Haïti représente une avancée normative notable, son efficacité réelle dépendra entièrement de sa capacité à être appliquée dans un contexte socio-institutionnel fragile et conflictuel. L'histoire récente du pays a démontré que l'accumulation de textes juridiques sans mécanismes d'application concrets n'a aucun effet sur l'accès équitable à la terre, ni sur la réduction des conflits fonciers. Il est donc impératif d'identifier les conditions essentielles à l'opérationnalisation effective et inclusive de cette réforme foncière.

A. Renforcement institutionnel et professionnalisation des acteurs locaux

L'une des faiblesses chroniques du système foncier haïtien réside dans l'absence de coordination interinstitutionnelle, le manque de ressources humaines qualifiées et la politisation des décisions foncières. Or, l'avant-projet prévoit la mise en place d'une Direction générale du Foncier (art. 68), dotée de services déconcentrés dans chaque commune (art. 71). Cette décentralisation est un levier important, mais elle nécessite un plan massif de formation des agents du cadastre, du domaine et de la publicité foncière.

Face à une insécurité foncière généralisée, caractérisée par l'indivision, les conflits récurrents, l'accaparement illicite des terres de l'État, l'absence de titres valides et la fragmentation administrative, l'Avant-projet de loi sur le cadastre en Haïti constitue une avancée juridique structurante, ambitieuse dans sa portée et essentielle dans ses finalités. Il pose les bases d'un cadastre moderne, intégrant les dimensions fiscales, techniques et administratives du foncier, tout en rationalisant les institutions clés à travers la création de la Direction Générale du Foncier.

Cependant, cette réforme aussi rigoureuse soit-elle sur le plan normatif ne peut produire ses effets dans un vide institutionnel, sans volonté politique réelle ni mobilisation citoyenne. L'histoire haïtienne est marquée par de nombreuses réformes légales conservées lettres mortes faute de mécanismes d'exécution, de financements durables, ou d'adaptation aux réalités sociales et coutumières du pays. L'analyse comparative avec la Colombie et le Rwanda montre que les réformes foncières les plus réussies s'appuient sur trois piliers essentiels :

Une stratégie inclusive, intégrant les droits coutumiers et les populations vulnérables dans le processus de régularisation ;
Une gouvernance territorialisée et participative, mobilisant les collectivités locales, les comités communautaires et les autorités traditionnelles ;
Une infrastructure numérique ouverte et accessible, garante de la transparence et de la sécurité juridique.

Pour Haïti, la réforme foncière ne saurait se limiter à une technocratisation de la propriété, mais doit être pensée comme un outil de justice sociale, de pacification des territoires et de reconstruction de l'État de droit. Cela implique :

d'investir dans la formation des agents publics ;
de reconnaître la pluralité des formes d'accès à la terre ;
de renforcer les mécanismes de résolution extrajudiciaire des conflits fonciers ;
et de garantir l'accès public, simple et sécurisé à l'information cadastrale.

En définitive, la sécurisation foncière est la condition sine qua non du développement agricole, de la stabilité sociale et de la souveraineté nationale. Cet avant-projet constitue une opportunité historique pour Haïti. Encore faut-il qu'il ne demeure pas une promesse abstraite, mais qu'il devienne un levier concret de transformation, porté par une volonté politique ferme, une société civile mobilisée, et un accompagnement institutionnel soutenu. En comparaison, le modèle du Rwanda a mobilisé plus de 3 000 agents communautaires formés en moins d'un an, ce qui a permis une couverture territoriale rapide et efficace. En Haïti, cette formation devrait inclure :

les notaires (qui produisent les titres),
les arpenteurs-géomètres (acteurs clés du plan foncier de base),
les agents communaux (CASEC, ASEC),
les juges de paix (souvent impliqués dans les contestations foncières).

Une réforme durable passe également par la création de normes éthiques et de mécanismes de contrôle indépendant, afin de réduire la corruption et les manipulations foncières locales.

B. Inclusion sociale et reconnaissance des droits coutumiers

La sécurité foncière ne peut être assurée sans une approche fondée sur la justice sociale. L'avant-projet reste silencieux sur la prise en compte des pratiques coutumières d'appropriation des terres, qui prédominent dans plusieurs régions rurales d'Haïti, notamment dans la Grand'Anse, le Nord et le Plateau Central. Or, ignorer ces pratiques reviennent à invisibiliser les droits de milliers de familles, dont les terres sont gérées selon des logiques collectives, héritées ou communautaires.

L'expérience du Land Tenure Recognition Programme du Ghana, ou encore du Projet de Formalisation des Droits Fonciers au Mali, montre qu'il est possible d'articuler droit coutumier et droit moderne, en créant des mécanismes de reconnaissance progressive et de formalisation concertée.

En Haïti, cela impliquerait :

• la création de comités locaux d'identification foncière, intégrant les chefs de section, leaders communautaires, CASEC et représentants d'associations rurales ;

• l'enregistrement officiel des droits d'usage et d'habitation, en particulier pour les ménages vulnérables et les femmes (souvent exclues du droit foncier en cas d'indivision).

C. Transparence numérique et accès public à l'information foncière

L'article 13 de l'avant-projet souligne que la documentation cadastrale et foncière doit être publique et consultable dans les communes. C'est un élément fondamental pour la transparence, la redevabilité des institutions et la prévention des conflits. Pour renforcer cette dynamique, il est nécessaire de :

• créer un portail cadastral numérique en ligne, accessible à tous les citoyens, avec visualisation des plans, titres et données cadastrales ;

• mettre à jour les données en temps réel (cf. art. 47 sur la mise à jour tous les cinq ans) ;

• et permettre à chaque citoyen de signaler une erreur ou un litige via une interface simple.

Des pays comme l'Estonie, le Bénin ou encore la Colombie ont intégré ces outils numériques à faible coût, permettant une consultation libre des cartes foncières et des historiques de propriété.

D. Coopération technique et financement durable de la réforme

Enfin, aucun système cadastral national ne peut être mis en œuvre sans une stratégie de financement claire, durable et équitable. L'avant-projet ne précise pas les sources de financement ni les modalités d'appui budgétaire de la réforme. Pourtant, le coût moyen de la délimitation d'une parcelle en Afrique subsaharienne varie entre 5 et 25 dollars US par unité selon les technologies utilisées (FAO, 2020).

Haïti pourrait s'inspirer de plusieurs bonnes pratiques :

mobilisateur de fonds internationaux (Banque mondiale, BID, Union européenne) sur la base d'un plan d'action triennal de mise en œuvre ;
impliquer les municipalités dans la perception des redevances foncières locales, comme prévu dans l'article 2 sur la fiscalité foncière ;
impliquer les citoyens dans les processus de vérification et de délimitation, entraînant ainsi les coûts et renforçant la confiance sociale.

Références bibliographiques

La coopération technique avec le CNIGS, l'Université d'État d'Haïti (UEH), des ONG spécialisées en cartographie participative (ex. Fondation Cadasta) peut également jouer un rôle déterminant.

Banque Mondiale. (2015). Améliorer la gouvernance foncière en Haïti . Washington, DC. https://www.worldbank.org/fr/news/feature/2015/03/24/improving-land-governance-in-haiti
Bourdieu, P. (1987). La force du droit : Éléments pour une sociologie du champ juridique . Actes de la recherche en sciences sociales, 64(1), 3-19.
Fondation Cadasta. (sd). Cartographie participative des droits fonciers . https://cadasta.org/
Centre National de l'Information Géo-Spatiale (CNIGS). (2017). Rapport d'état sur les données foncières disponibles en Haïti . Port-au-Prince.
De Soto, H. (2000).Le mystère du capital : Pourquoi le capitalisme triomphe en Occident et échoue partout ailleurs . Paris : Flammarion.
FAO. (2013).Accès à la terre et sécurité foncière en Haïti : vers une politique foncière inclusive . Rome. http://www.fao.org/3/i3107f/i3107f.pdf
République d'Haïti. (2018).Avant-projet de loi sur le cadastre . Port-au-Prince : Ministère de l'Économie et des Finances.
RNDDH. (2023). Rapports sur les conflits fonciers et les spoliations de terres en Haïti . Port-au-Prince. https://rnddh.org
USAID. (2021). Haïti : Profil des droits de propriété et de la gouvernance des ressources . https://www.land-links.org/country-profile/haiti/
Banque Mondiale. (2014). Régularisation du régime foncier au Rwanda : bonnes pratiques en matière d'administration foncière . https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/155801468305057199
Superintendencia de Notariado y Registro (Colombie). (2022). Catastro Multipropósito et Reforma Rural Integral . https://www.supernotariado.gov.co/
OpenLandContracts.org. (sd). Base de données de contrats fonciers publics dans le monde . https://www.openlandcontracts.org

Lecture critique de l’avant-projet de loi sur le cadastre en Haïti